菲律宾试图绕开中国，开采南海油气？

【文/观察者网专栏作者 林杞】

菲律宾总统马科斯在11月中旬的中菲元首会晤上表示“愿同中方积极探讨推进海上油气共同开发”，但到了12月初，态度一转，声称从海上获得的资源对于菲律宾来说至关重要，因此菲律宾政府正寻找其他方式推进联合石油勘探，并可能不限于政府间讨论。

若直白说来，所谓的另寻他法，就是有可能绕开中国政府，自己单干或找第三方合作开采海上油气。

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回顾过往，中菲联合开发南海油气一事，几经波折。单就最近几年来看：

2018年11月，中菲双方签署《关于油气开发合作的谅解备忘录》，成立油气开发合作政府间联合指导委员会，加速海上油气开发合作磋商，但受多重因素影响，持续近四年的双边磋商谈判“只开花、不结果”；

2022年6月，杜特尔特政府直接宣布，受菲宪法限制和海上有关争议的制约，已停止和中国在南海的油气合作谈判；

2022年9月，刚上任的马科斯、外长马纳罗均通过不同途径表示，有意重启菲中南海油气共同开发协商；

再来，就是前文提到的，菲方态度短期内又反复不定。陷入僵局的中菲南海油气共同勘探开发合作仍在等待新的转机。

阻碍重重

中菲南海油气共同勘探开发至今未能取得实质性进展，与面临的多重阻碍密不可分。

一是，菲宪法、国内法律与仲裁案，制约争议海域资源的合作开发。

菲坚持有关海域是菲律宾无争议的专属经济区和大陆架，菲宪法禁止在该国专属经济区内“共同开发”。而菲法律也规定，共同开发必须满足“60/40原则”，即菲方在合作中必须至少持有60%的股份。

所谓“南海仲裁案”裁决结果则全面否决了中国在南沙群岛的主权权利和海洋权益，菲国内主张以此为前提与中国磋商谈判的呼声从未止歇，企图把“仲裁裁决”成果扩大化、利益实际化。可以说，这场“政治闹剧”不但没有缓解中菲之间的海上分歧，反而使得双方推进争议海域的海上合作面临更大阻碍。

二是，南海争端导致合作区域的选择既敏感又复杂。

南海问题涉及“五国六方”，相关争端方的主权和权益主张重叠交错，合作区域的选择是中菲南海油气共同勘探开发合作成败的关键。

目前来看，有三种不同类型的选区方案可以列入讨论范畴：

第一，合作区域全部位于中菲争议海域，例如位于礼乐滩的SC 72区块，中菲越三方在此开展联合地震勘探调查；

第二，合作区域位于双方无争议海域，位于巴拉望岛西北近海的SC 57区块可优先考虑；

第三，合作区域部分存在争议，例如，已开展初步调查工作的SC 59区块和SC 75区块。

菲律宾公开招标的部分油气区块位置示意图

（图中界线范围、油气区块及钻探井等的位置，为作者参考相关文件自绘，仅供参考）

三是，中菲之间相向而行的合作意愿、真诚协商的合作理念不足。

争议海域海上合作的成功离不开当事方的相向而行、真诚协商。换言之，中菲开展南海油气共同勘探开发合作不是一方在求另一方，更不是一方强迫另一方，也不应该是一方获利而另一方利益受损。

然而，目前菲国内有些人把海上合作当作可以漫天要价的政治筹码，当作国内斗争需要的政治做秀工具或可有可无的政治牺牲品，提出不切实际的要求或消极应对、制造障碍，这是持续近四年的中菲南海油气开发合作磋商未能取得实质性进展的根本原因。

实际上，中菲在磋商谈判过程中还曾邀请双方多家油气公司高层参与会议，但因油气开发前期投入高、技术风险大、资金回收期长，且很可能受政治因素干扰，菲方油气公司出于此种现实因素考虑，参与开发合作的意愿并不强烈。

四是，域外因素的干扰与菲国内“亲美”势力抬头。

以美国为首的域外势力在南海问题上选边站、拉偏架，在南海地区事务中制造紧张、鼓动对抗，把南海当作地缘政治博弈的舞台而积极培育代理人，不断坐实其干扰者和破坏者的身份，对区域海上务实合作与南海地区规则构建造成的负面影响不可忽视。

杜特尔特上任后奉行独立自主外交政策，主动缓和及加强与中国的关系，而淡化和削弱菲美军事合作。当前，菲新政府虽延续对华友好政策，但也注意修复和强化菲美同盟关系，菲国内“亲美”势力有所抬头。

11月22日，美国副总统哈里斯就访问了位于菲律宾西南部的巴拉望岛，以示美国对重振美菲安保同盟的决心，还在演讲上谴责了中国一通。这一行径可谓直接明了地诠释了美国对南海的野心及阻挠、歪曲中菲务实友好合作的意图。而哈里斯一走，马斯克的对华态度相较之前有所强硬，这一变动无疑不容忽视。

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合作探讨

中菲南海油气共同勘探开发合作，首先离不开双方的真诚沟通和磋商，以此为重要前提，法律制约、国内反对、域外干扰等都是可以协力排除的障碍。

共同开发的法律适用问题并无统一标准和固定方式，一般可适用各自法律、其中一方法律或创设仅在此区域适用的新规则等。在“不影响两国各自关于主权、主权权利和管辖权立场”的前提下，中菲可借鉴相关国际实践技术性处理存在的法律问题。

例如，设立共同管理机构制定仅在合作区域适用的规则，或在合作区域内针对油气开发、渔业捕捞等不同活动分别适用不同国家的法律，以及双方分区管理、各自适用本国有关法律法规等。

其次，双方可探索将困难的、高敏感的大合作拆分成容易的、低敏感的小项目，分步骤、分阶段实施，以逐步建立和累积政治互信、探索与优化合作模式。

例如，将南海油气共同勘探开发合作拆分为油气勘探和油气开发两个不同部分，分别开展、尽早启动。海洋油气开发风险高、投入大，油气勘探技术难度小、成本低，充分的油气勘探是油气开发的重要和必要前提。南沙海域普遍油气调查程度不高，详细刻画和评价区域油气资源条件的数据中菲都是缺乏的。油气勘探易于实施且影响可控，其敏感度较油气开发要低得多。

中菲还可拓展双边合作至海洋科考领域。菲律宾作为群岛国家，对其周边海域的海洋调查需求迫切，而其自身的海洋科考能力不强、数据分析能力有限，借助外力外脑开展海洋调查合作空间广阔。

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最后，实施“动态大国平衡”战略、积极参与地区务实合作，是菲律宾国家利益最大化的现实之策。

在“动态大国平衡”概念框架下，单纯讲经济上靠中国、军事安全靠美国是不够的。还需要注意的是，顾及中国利益与感受，适度开展菲美军事合作；在争议问题上尽量不选边站、避免带头挑事，不做大国博弈的棋子与牺牲品；积极参与地区规则构建，共商共建区域合作机制，切实推进双多边海上务实合作。

南海各方争端的解决绝非依赖武力，战争是所有国家都不愿意承受之痛。目前的正确思路是通过海上多边合作淡化争端，为争端的最终解决营造良好氛围。中方主动倡议并牵头推进南海海上务实合作，离不开菲律宾等国的参与和配合，最终获益的也是包括菲律宾在内的地区国家与人民。

争议海域的油气勘探开发合作是增进双方政治互信、促进双边关系发展以及管控南海争端、维护南海和平稳定的可行路径。相较于处处与中国作对、甘当南海挑事急先锋的越南，以及盗采南海油气多年、闷声发财的马来西亚等国，菲律宾是目前最有希望争取的海上油气共同开发合作对象。中菲双方建立相关机制和工作组磋商谈判以推动落实争议海域油气共同勘探开发合作，旨在树立南海海上合作的新典范，对区域合作具有非常积极的正面效应。

在当前南海局势不确定性增加的背景下，中菲之间如何排除干扰、坚定推进合作，考验双方的政治智慧。这也或将成为检验中菲友好关系的试金石、共同开创中菲关系“黄金时代”的敲门砖。

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