印度退出贸易谈判，印太经济框架尴尬迈出第一步 ｜京酿馆

印度的退出，让IPEF刚迈出第一步就趔趄了一下。

▲当地时间2022年5月23日，日本东京，美国总统拜登正式宣布启动“印太经济框架”。图/IC photo

文 | 徐立凡

日前，由美国主导的印太经济框架（IPEF）首轮部长级会谈在洛杉矶结束。

这是拜登5月在日本正式推出IPEF框架以来的首次面对面部长级会谈，但印度以“目前看不到益处”为由，宣布暂时退出 “贸易”领域的谈判。

IPEF框架，本质上是美国主导的印太战略的经济工具。印度的退出，让IPEF刚迈出第一步就趔趄了一下。

莫迪不想成为“外包方”

印度有多次在多边谈判最后时刻离场的记录。

2012年启动RCEP（《区域全面经济合作伙伴关系协定》）谈判，印度跟了7年26轮谈判，但在即将签约的最后时刻宣布退出谈判。

2021年的《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会（COP26），印度在大会闭幕前最后时刻代表一些后发国家拿出了新方案，推翻了之前各方协商的文本。

这种印式谈判风格与印度这几年国际空间的拓展有很大关联。而在IPEF框架里，印度也是最重要的支点之一。

印度之所以决定暂时退出IPEF“贸易”领域的谈判，既是因为该框架不符合印度的预期，也是因为印度没有太大信心。

根据IPEF的谈判内容，IPEF计划围绕贸易、供应链、清洁经济和公平经济这四大支柱开展合作，各国可以选择参加的领域。在贸易方面，框架称参与方将在数字经济、新兴技术、劳工标准、环境保护、贸易便利化、监管透明度等议题上展开合作。

所谓的“合作”，其实就是美国利用其庞大市场提供“友岸外包”，或者说订单合同，让IPEF其他创始成员国成为打工者，减少对中国制造的依赖。

这一方案与莫迪政府的雄心并不吻合。

莫迪政府的蓝图是打造“印度制造”，成为全球制造业和供应链的中心，而不是一个外包方。

此外，印度显然也做不到IPEF贸易领域制定的各种高标准，这些标准只会削弱印度的产品竞争力。对自由贸易保持适度怀疑的同时壮大印度制造，是莫迪政府的主要立场。

而美国对IPEF的设计，触动了印度这根神经。

▲印度总理莫迪。图/新华社

IPEF还有天然机制缺陷

另一个不可忽视的原因是，美国主导设计的IPEF有天然的机制缺陷。

在炒作IPEF之初，美国商务部长雷蒙多就曾明确表态，IPEF不谈市场相互开放的问题。也就是说，IPEF与现有的各种区域贸易机制都不一样，既不谈贸易便利化，也不谈关税。

严格讲IPEF就不是一个区域贸易机制，而是个共同利益前景模糊的“四不像”。这种奇怪的设计，是IPEF强调自身是地缘战略工具的必然结果。

另一方面，IPEF还有法律地位不平等和时效性的天然缺陷。

拜登是以总统行政令的方式推出的IPEF，其目的是绕过繁杂的立法程序，让IPEF迅速落地。所以，拜登政府定下了12个月-18个月正式启动IPEF的目标。

但对于其他13个创始成员国，美国却要求不管参加IPEF四大支柱中的哪一个或哪几个支柱，都要立法保护签约成果。这就导致了法律地位的不平等。

而拜登通过总统行政令推行IPEF，还带来了另一个问题——如果拜登不能连任，下一届美国总统有可能推翻该行政令。

这对于其他创始成员国来说，意味着就算IPEF能产生利益前景，这种前景也是有代价而且不稳定的。因此，印度方面不难看到IPEF机制的这些缺陷和不公平，也就不难理解其立场的变化。

▲美国总统拜登资料图。图/新华社

印度的目标在于供应链

其实，印度参加IPEF谈判的出发点本来就不是为了贸易，而是为了IPEF里的供应链这根支柱。

通过谈判获得IPEF供应链支柱里的芯片制程技术，同时打压中国通信产品以实现弯道超车，才是印度的目标所在。

当然，除印度以外，IPEF的其他13个创始成员国同意加入IPEF的全部领域即四大支柱的谈判，也不代表这些创始成员国和印度一样，都有摒中国制造于门外的目的。

一方面，IPEF规则体系还没有确立，削弱了IPEF的工具性和敏感性。

IPEF14个创始成员国，7个是东盟国家，这些国家全都是RCEP成员国。这些东盟国家加入IPEF，不代表会放弃与中国的经贸联系。

另一方面，IPEF设定的四大支柱，在一些创始成员国难以落地，如同空谈。

例如，不管IPEF怎么设计数字经济、供应链体制，都与文莱、斐济这样的后发创始成员国关系不大。

从IPEF的机制缺陷，到IPEF创始成员国的各有考量，再到印度退出IPEF“贸易”谈判，IPEF在起步阶段就已经预示了其发展的困难。

由此看来，美国想让IPEF成为印太战略的经济工具，恐怕是想多了。

撰稿 / 徐立凡（专栏作家）

编辑 / 徐秋颖

校对 / 陈荻雁

延伸阅读：

13国代表齐聚美国开会 戴琪曾称要用IPEF和中国争高下

各国亟待弄清的并非“美国想从我们这里得到什么”，而是“美国打算在IPEF框架内给予我们什么以换取合作”。

文 | 陶短房

当地时间9月8—9日，首届“印太经济框架” （IPEF） 面对面部长级会谈在美国加州洛杉矶的洛杉矶酒店举行，美国首席贸易谈判代表戴琪、商务部长雷蒙多共同主持会议。

来自澳大利亚、文莱、斐济、印度、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国和越南13个国家的部长级代表，参加了本次会议。

早在5月23日，美国总统拜登任上首次亚洲行在日本正式宣布IPEF框架之际，就揭示了构成IPEF的所谓“四大支柱”：贸易、劳工和数字标准；清洁能源和脱碳；弹性供应链；税收及反腐。

这“四大支柱”是特朗普“美国优先”、民主党“保护美国就业机会和价值观外交”，以及拜登身为奥巴马时代副总统时所追求“美国对全球商业游戏规则支配权”的奇特“混搭”。

这自然跟与会各国希望的多边贸易框架相去甚远，而对此次会议是否会谈及关税削减的问题，不论戴琪或雷蒙多均顾左右而言他，更是令与会各国多有不满。

框架内各国诉求大不相同

由于IPEF这一奇特“混搭”涵盖不同部门职权范畴，拜登政府不得不将“四大支柱”拆分为二，由美国贸易代表办公室负责第一根“支柱”，美国联邦商务部负责另三根。正因如此，本届洛杉矶会谈就破天荒地有了戴琪和雷蒙多两位东道主部长级代表。

很显然，“集齐四大支柱”正是美方牵头倡导IPEF框架的基本愿景。也就是说，美国期待借助这一框架，用最低廉的成本、最便捷有利的方式，实现“对美国有利的贸易、劳工及数字标准”，推动“有利于美国经济及民主党选情的清洁能源和脱碳理念”，打造“有利于美国经济、就业和产业的供应链”，并迫使其他国家接受以美国标准为标准的税收及反腐尺度。

而其他与会国则各有各的想法，之所以愿意参与IPEF框架的谈判，根本原因则是在奥巴马所倡导“跨太平洋自贸协定” （TPP） 被特朗普“搅黄”，而拜登又无意重启。与会国自然希望有一个替代性的多边贸易框架，作为指导、协调自己与美国这一全球最大经济体间经贸关系的“总纲”。

为吸引更多区域内国家加盟，拜登在5月亚洲行宣布IPEF框架时有意采取了“模糊战略”，并未明确界定IPEF的诸多细节、要素，并且强调任何参与国都可选择只参与“四大支柱”中任一项或几项。

这种“模糊战略”固然确实减少了“推销”阻力，却也让其他参与国政府面临国内政坛、选民和企业质疑，而此前极为有限的几次低规格和线上“碰头会”远不足以厘清这些晦涩之处。因此，借此次洛杉矶部长级会谈“把细节尽量弄清楚”，就成为其余13个参与国共同的愿景。

说到底，各国亟待弄清的并非“美国想从我们这里得到什么”，而是“美国打算在IPEF框架内给予我们什么以换取合作”。

一直对IPEF框架“疙疙瘩瘩”的印度，会前通过不同渠道“吹风”，表示“如果美国单边强推数字标准，影响印度海外数字市场根本利益”，印度将“不能苟同”。

韩国政商两界则对美国稍早《通胀削减法案》取消韩国输美电动汽车税收优惠的动向十分警惕，迫于国内的强大压力，韩国贸易部不得不在洛杉矶会谈开幕前公开表示，将在IPEF谈判中“尽可能追求韩国国家利益最大化”。

不仅如此，正如韩国国家外交学院教授姜善祖所言，美国以外的十三国既不愿如美方所愿，在中美间“选边站”，也不愿为了“不算贸易协定”，也没有实质性让利的IPEF，放弃自己在已成型的两个区域性多国自贸协定——中国和东盟主导的“区域全面经济伙伴关系” （RCEP） ，和TPP的“缩微版”——全面与进步跨太平洋伙伴关系协定 （CPTPP） 中的既得利益。

美国首都华盛顿拍摄的白宫 资料图

无论如何都不会“削减关税”

洛杉矶会谈开始前，一些东南亚与会国媒体、学者和专家纷纷发表看法，猜测美方可能以“谈判单方面削减关税壁垒”为“让利条件”，吸引与会国对“四大支柱”的兴趣，甚至不乏“应将敦促美国对参与国作出‘关税让利’作为本国积极参与IPEF框架谈判主要先决条件”的意见。

但对此，日本、澳大利亚、印度等将美国意图吃得更透的国家相关人士头脑要“清醒得多”。比如，日本《产经新闻》早在5月就指出，美方如果肯在关税方面“让利”，直接重返TPP即可，既然不惜大费周章重起炉灶，显然正是打了“不削减关税、不开放美国市场也要迫使各国就范”的如意算盘，日本“不应对美方在关税和市场准入问题上抱有不切实际的幻想”；而印度学者斯瓦兰·辛格也指出，洛杉矶会谈“不太可能谈及削减关税问题”。

这一分析和预测最终得到美方间接证实：不论戴琪或雷蒙多均对“此次洛杉矶会谈是否会谈及关税削减”顾左右而言他。对此路透财经9月8日一针见血地指出，此次不论达成任何协议，“都不会削减关税”。

正如一些专家所指出的，拜登之所以煞费苦心，搞一个反复声明“不是贸易协定”的贸易“框架”，目的正是“搞一个多快好省的阶段性成果”，绕开喋喋不休的美国国会掣肘。

因此，姗姗来迟且定位含糊的洛杉矶会谈被放在中期选举之前，而此前消息人士透露的、拜登定下的IPEF协定最后签署期限，恰在2024年美国大选前夕，这当然也非偶然。

事实上拜登政府、尤其主导“贸易”这根关键“支柱”的美国贸易代表办公室，对任何与削减美国关税壁垒的意图都作出“习惯性拒绝”的“膝跳反应”状：日前，400多家美国企业向该办公室询问“减少中国输美产品追加关税研究进展”时，惊讶地发现早在年初就被热议的该研究实际上刚刚开始，随后戴琪又重弹“不削减”老调。

布鲁塞尔方面传出的消息也证实，同样是戴琪和美国贸易代表办公室，在与欧盟的贸易谈判中也始终回避新的贸易协定和关税削减，只一味“将谈判重点放在劳工、监管和其他非关税问题上”。

面对美国贸易代表办公室这种“拔一毛以利天下而不为”的执着，十三个洛杉矶会谈参加国代表想打“促使美国在关税壁垒问题上‘让利’”的算盘，不啻于缘木求鱼、与虎谋皮。

戴琪 资料图

拜登团队仍存在不小的分歧

事实上，就连戴琪和雷蒙多这两位东道主部长级代表，口径也有微妙差异。

戴琪在会前兴致勃勃大谈“该框架将为世界其他地区提供持久效仿模式”，并强调该框架“将为中小企业 （确切说是‘包括洛杉矶20万家在内的美国中小企业’） 带来经济价值”，并毫不隐晦其希望“针对数字经济、劳动力、环境、农业和贸易等问题”推广“美标”的勃勃雄心。

而雷蒙多则显得相对“谦逊低调”，她反复强调“我们在与伙伴协商并取得进展”，表示“关键是从雄心勃勃的愿景变为可操作实施的具体工作框架”，她也并不讳言其他国家对“框架是否对我们有好处”的质疑，暗示“好处肯定是有的”。

二人间的反差，似乎也折射出拜登团队在贸易问题上的意见分歧。

当地时间8月7日，一位拜登政府高级官员告诉路透社记者，IPEF框架“无意替代伙伴国与中国间贸易”，美国也“无意借此让参与国在中美间二选一”，各经济体是否及怎样参与“纯属自愿”。

然而，这一口径恰和戴琪在IPEF问题上的一贯口径大相径庭：后者不止一次明确表示，IPEF就是要和中国、和RCEP“一争高下”的。

撰稿 / 陶短房（专栏作家）

编辑 / 刘昀昀

校对 / 陈荻雁