美国产业政策能让制造业回归吗？

产业政策在美国锦上添花易、雪中送炭难，创新体系对促进产业进步更为有效

文 | 陈伊凡 顾翎羽 尹路

编辑 | 谢丽容

在奉行自由市场经济的美国，政府极少通过直接补贴的方式干预一个发展成熟的产业。但现在美国政府对产业的干预越来越深。

8月9日，美国总统拜登签署了《2022年芯片与科学法案》，提出对美国本土芯片制造和研发进行直接补贴，以及相应的税收抵免。

中国人民大学国际关系学院教授、经济外交研究中心主任李巍评价，过去美国政府一直号称自己没有产业政策，但这部法案则是非常典型的产业政策。

一周后，8月16日，拜登正式签署《2022削减通胀法案》，这份法案中关于新能源汽车补贴的规定是一份更加纯粹的产业政策。这一规定与2015年-2019年中国实施的《汽车动力蓄电池行业规范条件》，即“动力电池白名单”颇为相似，因此也被称为美国版动力电池白名单政策。

商务部国际贸易经济合作研究院贸易与投资安全研究所所长程慧认为，从冷战时期到奥巴马政府时期，美国对华的产业政策，实际上是美国的议会、政府和产业界共同拉锯的过程，受到了国内政治环境、中美关系，以及包括国内的经济诉求等多重因素的影响。

《财经》记者综合梳理了美国政府产业政策和美国的创新体系，试图回答以下问题：美国产业政策呈现如今这种变化背后的原因？美国这样的产业政策能否如愿以偿？美国政府在其产业发展中所扮演的角色是什么？

“隐形之手”逐渐显形

如果将产业政策广义化，可以定义为包括在特定产业产生影响的经济政策。这么理解的话，美国政府历年来多次实施产业政策，这些产业政策主要是一种功能性、服务性特征，用以支持基础技术、通用技术的研发与创新。

美国的产业政策是一种“隐形的产业政策”。例如，美国在互联网、GPS全球定位系统、无人机隐形技术、微电子机械系统等领域的颠覆性技术，均来自于国防部高级研究计划局 （DARPA） 的早期培育。更典型的是，苹果智能手机中所使用的许多通用技术的基础研究，都受到过DARPA的资助。DARPA是美国国防部下属的行政机构，用以研发军事用途的高新技术。

联邦政府在其中扮演的角色更多是一种间接的协助者。但近期发布的《芯片与科学法案》和新能源汽车补贴的规定，政府的角色更为强势。原本隐形的产业政策变得更为明显，以产业发展为目标，对市场进行干预。

以《芯片与科学法案》为例，《芯片与科学法案》一共分为三部分：A部分为“2022年芯片法案”；B部分是“研发、竞争与创新法”；C部分为“2022年最高法院安全资金法案”。

该法案重点支持的是芯片制造环节，这是美国在芯片产业链中最为薄弱的部分，尽管这其实是全球芯片产业链多年分工的结果。

《芯片与科学法案》提出，将为芯片行业提供527亿美元的补充资金，以及用于芯片制造和芯片制造设备的25%投资税收抵扣，其对于芯片制造的支持，主要集中在发展先进工艺的生产上。

另外，在25%的投资税收抵免中，有一条款指出，如果接受方在中国或其他相关外国进行涉及半导体制造能力实质性扩张的重大交易，将导致该接受方丧失抵免额。该政策将于2022年12月21日生效。

美国的《2022通胀削减法案》中关于新能源汽车补贴的规定，再一次以直接补贴的方式扶持新能源汽车产业。

《2022通胀削减法案》中关于新能源汽车补贴的规定是纯粹的产业政策。该法案规定只有在美国本土生产制造的新能源汽车才能获得补贴，并且还对新能源汽车关键零部件动力电池设定了补贴门槛——从2023年开始，电池组件在美国制造的占比、电池关键原材料来自美国或与美国签署自由贸易协定 （FTA） 的国家和地区的比例分别达标才能获得全额补贴。从2024年开始，车辆如装配来自“敏感实体”的动力电池将无法获得补贴。

日本和中国的先例证明，新能源和汽车都是产业政策发挥显著效果的代表领域。

美国也有对汽车产业进行大规模补贴的先例，2008年金融危机时期，为了挽救事实上已经破产的通用和克莱斯勒，美国政府直接资助企业174亿美元。2009年，通过旧车换现金计划，向美国消费者提供3500亿-4000亿美元补贴，鼓励其淘汰高能耗的旧车，换购低能耗的新车。但这些补贴的标准多数都是能耗、价格、车主收入等指标，并不会设定国别优先或排他条款。

这次的美国动力电池白名单政策之所以备受争议，主要原因就是美国产地优先条款和敏感实体排除条款。不仅通过补贴支持本土产业，还通过排他条款将竞争对手拦在市场之外。

“对产业进行直接补贴的做法，是美国相对较少采用的。”中国社会科学院工业经济研究所产业融合研究室主任、副研究员江飞涛告诉《财经》记者。他认为，《芯片与科学法案》中新的变化是对中国的投资限制以及对先进制程工艺和设备的出口管制。

变化背后的底层逻辑是全球化过程中原有利益格局被打破，特别是随着中国地位的提高，全球化的利益格局和竞争规则出现新的变化，引发了各国之间的竞争策略的调整。

若是纵向回溯美国产业政策的变化，可以发现20世纪80年代是一个分水岭，随着其他国家经济体的发展，美国在许多科技领域的领先地位受到威胁。日本在半导体、电视机、录音机、机械工具等技术领域开始冲击美国的领先地位。

“国际竞争的压力使得美国开始改变一向对私人企业不加干预的做法，拓展联邦资金的使用范围，以支持政府研究机构、大学和企业以及企业之间的合作。”中国科学院科技战略咨询研究院研究员、中国科学院大学公共政策与管理学院教授樊春良表示。

进入21世纪，尤其是近十年，随着中国等国家科学技术的崛起，把中国当作竞争对手，已经成为了美国政策调整和变革的主要原因。

多位学者向《财经》记者表示，美国政策的变化会随时间逐渐扩大，波及到其他产业。

程慧认为，从2017年开始，随着西方掀起逆全球化浪潮，全球化进程已经被改变。过去以追求成本和效率为主要目标的供应链模式正在持续发生变化。未来全球供应链将会在三个方面出现调整：

锦上添花还是雪中送炭？

“芯片法案是一世代才有一次的机会。”美国总统拜登在白宫的签署仪式上说，“这项法案将协助美国赢得21世纪的经济竞争。”

英特尔首席执行官 （CEO） 帕特·基辛格 （Pat Gelsinger） 评价，芯片法案可能是二战以来，美国出台的最重要的产业政策，旨在扭转美国在全球芯片制造业中所占份额下降的趋势——该份额从1990年的38%下降至现在的10%。

“这是事实，我们需要承认它的存在并且接受它。”一位跨国企业高管表示。这项政策在他们看来并不突然，一些迹象之前已在发生。例如他们交给美国政府的审查资料越来越详细；他们在中国的投资愈发谨慎，到后来，公司法务部门更加频繁地提示他们在中国进行投资的风险。

尽管中国是不可忽视的市场，甚至是最大的市场，但跨国企业不可能对美国的管制视而不见。多位业内人士表示，只要美国政府愿意，当然能够在本土重振芯片制造业，但需要时间。

美国产业政策的成功与否，取决于三个条件：首先，该国企业在这一产业中的地位；其次，该产业国内市场发展的情况，第三是该国企业发展该产业的意愿。

芯片产业成型于美国，从威廉肖克利发明晶体管开始，芯片产业在硅谷发展壮大。尽管芯片产业在其发展的半个多世纪中，已经形成了极为成熟的全球分工，并且在美国也并不是一个新兴的朝阳产业，但美国依旧几乎芯片产业链各环节掌握了绝对优势。

芯片产业主要有材料、设备、设计、封装、制造这几个主要环节。

从设计环节来看，根据第三方数据分析机构IC Insights统计，2021年全球芯片市场份额中，美国IC设计企业占据市场份额的68%。

在第三方咨询机构TrendForce集邦咨询的最新数据显示，2021年全球前十大IC设计公司中，美国公司就占了六席。

而在GPU、CPU等高端芯片上，英伟达、AMD更是占据了绝对的市场份额，并建立起了牢固的专利壁垒以及庞大的生态体系。

在EDA（电子设计自动化）领域，美国更是占据了绝对的话语权。全球三大EDA公司——新思科技、Cadence以及Mentor，其中新思科技和Cadence就来自美国，占据了96%的市场份额。尽管EDA赛道不大，但对于芯片设计来说至关重要且不可或缺。一旦美国对EDA软件实行断供，这个产业链上几乎所有公司的芯片设计和生产都会受到影响。

在芯片设备端，根据美国半导体产业调查公司VLSI Research发布的2020年数据，前十大半导体设备厂商中，美国占了四家，分别是应用材料、泛林集团、科磊以及泰瑞达。这四家美国企业拿下了全球38.9%的市场份额。

值得注意的是，即便是荷兰光刻机巨头ASML，其背后的美国资本占据了50%的股权。这意味着，美国能够最大限度直接参与或间接影响公司内部的重大决策。

但由于长期的全球分工，代工模式的兴起，美国芯片制造业逐渐外移，东亚成为制造业的核心。但即便如此，美国也并未丧失对制造环节的掌控。

这样的模式安然无恙地运转了几十年，但近几年，智能革命引发的对芯片的指数级需求，加上新冠肺炎疫情导致缺芯潮加剧和蔓延，建立安全可控的本土供应链成为各国家和地区的重要任务。

“由于大部分半导体企业对美国资本与融资渠道都存在不同程度的依赖，因此它们都需要‘臣服’于美国的各种法律和政令。”李巍在一篇文章中提到，“一方面，美国政府可以国家安全为由，通过政府审查，对相关企业的并购等商业活动施加干预，以达到遏制竞争对手的战略目标；另一方面，美国政府还可以直接通过切断半导体企业的融资渠道，发挥类似切断技术链的威慑和惩罚效用，以实现对半导体产业的控制。”

事实上，美国也在这么做。台积电创始人张忠谋指出，赴美建厂，更多是政治因素的考量。他认为，人才短缺是在美国开设晶圆工厂的主要挑战。芯片晶圆厂的运营、设备操作人才，对于其技术和经验的要求高。但这对美国来说，并非不可解决的问题。一位在美国学习、工作多年的半导体设计企业创始人表示，美国的TI、Intel的工厂有很多大牛，晶圆厂的技术工人假以时日，也能培养出来。制造环节回流造成的时间和资金成本完全可以被其他环节的优势抵消。

美国企业也是这些芯片制造企业最主要的客户。根据第三方分析机构Gartner的数据，2020年全球前十大芯片系统厂商中，美国企业就占据了四席，分别是苹果、戴尔、惠普、慧与。在进入3纳米之后的高端制程上，美国企业也是主要的客户来源，只有全球头部设计公司才有实力进行投资和开发，如苹果、超威半导体 （AMD） 、英伟达和高通等，这些几乎都来自美国。

但同样的故事在新能源汽车领域，却指向不同的结局。在美国，新能源车产业已经从起步进入到初步成熟期，市场竞争充分，部分参与者已经拥有了接近垄断的优势地位，美国企业已经全面落后。另外，美国国内汽车市场虽然总量不小，但增量几乎为零，新能源车只能通过存量替换来发展，难度更大。其次，美国企业在传统汽车竞争中优势明显，传统汽车产业链中，美国企业占据多个环节的关键位置，与中国、欧洲相比，美国是目前对传统汽车最友好的市场，因此美国企业投资新能源的意愿并不强烈。

以美国新能源车最成功的企业特斯拉为例，特斯拉近几年的高速发展，最大的支持来自中韩。宁德时代、LG新能源，马上还会有比亚迪，来自中韩的动力电池是支撑特斯拉产能扩张的首要基础。今年中国工厂更是成了特斯拉的全球产能中心，扩产之后年产能已达75万台，且继续满产满销。促使特斯拉成功的依然还是过去美国企业最熟悉的美国研发设计、亚洲生产制造、全球销售的模式。

现在想要将新能源车产业链回归美国，阻力要比芯片更大。芯片产业政策之所以有更多人看好，是因为芯片只需要制造这一个环节回流。而且即便在制造环节上，美国也并未完全丢失自己的位置，并非难以解决。

但动力电池则完全不同，这一产业链当中，美国企业已经完全没有存在感，即便所有与美国签有FTA协定的国家加起来，也仅能在动力电池制造这一环节占据不足一半份额。中国企业占据了全球动力电池市场55%的份额，在上游产业链各个环节中所占份额绝大部分超过70%，少部分甚至超过90%。

面对中企的绝对优势，美国想要让动力电池产业链回归，付出的时间和资金成本是难以承受的。依靠补贴让劣势企业短期内拥有比优势企业更强的竞争力，这在政府主导的经济体尚有一丝成功的可能，但在市场充分自由竞争，且部分企业优势明显的环境下，几乎是不可能完成的任务。

技术商业化的美国模式

如果说，美国的产业政策在科技腾飞中起到更多的是锦上添花的作用，那么美国的创新体系，则是其科技发展的核心。这是一个集结了政府、企业、私人基金会、风险投资、大学、研究机构等在内，运行严密的组织体系。

美国是现代创投模式的发源地，全球很难找到第二个国家或地区如美国这般，将风险投资的价值发挥到极致。创投基金的注入为初创企业输血，不断涌现的新公司使美国成为世界上最具活力的经济体。根据斯坦福大学的一份研究显示，在1974年至2015年期间上市的1339家公司中，42%的公司可以追溯到创投资本的参与。自1974年以来，在所有上市公司的研发支出中，有创投支持的公司所占的比例达到了85%。

清华五道口金融学院院长张晓慧认为，从上世纪八九十年代起，美国大力发展直接融资，推动微软、谷歌、苹果、亚马逊等一批高科技企业的崛起，使得美国把先进的科学技术转化为生产力，促成了美国成为世界上技术领先的国家。

风险投资的重要作用还表现在让企业有能力来投入一些需要进行前瞻性布局和长期投入的项目。

这里有一个背后的深层原因：研发周期过长、技术难以落地，是新技术应用的两个风险。而风险投资的注入可以为产业将两个风险降低，也就有了科技成果持续转化的动力。对于任何一家想要穿越时间周期的企业来说，必须注意规避路径依赖，保持技术革新的敏锐度。

前瞻技术的产业化，风险投资相当于用最小的成本，找到最新的商业模式。

进入2000年，美国风险投资在20年的时间规模扩大了10倍。历史数据显示，2000年初，美国风险投资全年总规模基本维持在300亿-400亿美元；从2010年开始，随着移动互联网兴起，美国风险投资规模快速攀升至700亿-800亿美元。这一数字在2021年达到了惊人的3422亿美元，占据全球风险投资总规模的一半，相当于一个中等体量国家的国内生产总值（GDP）总额。

可以说，风险投资作为撬动资金和技术的支点，为美国科技进步和技术产业化提供了机制化的工具，在每一次产业升级中让美国能够利用市场力量进行前瞻性布局，一次又一次巩固了美国的国际优势。

“当我们还在关注应用层的技术时，美国的风险投资已经在看基础研究方面的创新了。”上述跨国企业高管表示。识别一项有商业化前景的技术创新，是门槛极高的工作，你需要了解技术路线的发展、技术门槛和市场前景。

这种在技术商业化上的精准判断、敢于投入，很难说是一时促成的，而是来源于美国多年来各机构建立起来的优良传统。

美国联邦政府在国家制造创新网络的资金投入值得玩味。《美国制造创新研究院解读》一书中详述了政府资金的分布。政府的启动基金主要用于启动资金、设备投入、基础资金和竞争性项目资金，分七年进行投入。

国家制造创新网络，是一个10亿美元的投入，为期七年。其中每个创新机构要拨付多少并没有严格限制。前面四年主要是设备投入，基础项目的资助逐年递增，到第四年之后逐年递减。第五年增加了竞争项目的资助，到第八年，全面停止拨付。

联邦政府在前期的投资，主要是为了弥补私人投资的不足，因为一旦新技术无法获得持续的研发资金，可能会导致失败。但政府的投资并不是长期的，这种为期七年，逐渐退出的机制，也意味着所有的创新机构都必须要有一个可持续的商业模式。SEMATECH就在20世纪90年代放弃政府的补贴，走上市场机制路线。

多位受访者向《财经》记者表达了同一个观点，美国不断修订创新战略，但是，重视资金扶持，加大基础研究投入；重视市场机制，让企业成为技术创新的主体；重视培养和引进创新人才，这些在美国的创新体系中从未改变。

作者为《财经》记者