十只羊，有九个牧人。比喻民少官多。《隋书．卷四六．杨尚希传》：「窃见当今郡县，倍多于古。或地无百里，数县并置；或户不满千，二郡分领，……所谓民少官多，十羊九牧。」《明史．卷一六四．刘炜传》：「其地已有尚书薛希琏，少卿张固镇抚，又有侍郎邹干，都御史王竑振济，而复益之以翼，所谓十羊九牧。」亦可喻政令不一，无所适从。《新唐书．卷一三二．刘子玄传》：「今史官注记，类禀监修，或须直辞，或当隐恶，十羊九牧，其令难行。」唐．刘知几《史通．卷二○．忤时》：「扬令公则云必须直词，宗尚书则云宜多隐恶，十羊九牧，其令难行。」