我在联合国谈太空军控：大国擦枪走火的风险多大？

2022-10-02 10:00:55

【采访/观察者网李泽西】

9月12日至16日，联合国“负责任外空行为准则”开放式工作组二期会在瑞士日内瓦召开，“防止外空军备竞赛”成为会议最引人瞩目的主题。

一般认为太空为海拔100公里以上的空间。近年来，随着各国政府和企业扩大卫星发射频率，地球轨道日趋拥挤；一些国家纷纷成立“太空军”，个别国家甚至宣布太空是“作战域”，太空军事化愈演愈烈。越来越多的人担心，《外空条约》等上世纪六七十年代制定的联合国系列公约对于控制太空军事冲突风险的力度不够。

俄罗斯代表康斯坦丁·沃龙佐夫（Konstantin Vorontsov）更是在会上直言，“乌克兰局势”凸显了美国及其盟友利用“民用太空设施”实现军事目标的做法，这些“间接参与军事冲突”的“准民用设施”将被俄罗斯视为“合理打击目标”。

北京理工大学空间政策与法律研究院院长王国语应联合国邀请以国际专家身份，在该会上作了题为“如何识别太空威胁”的主题发言，向大会介绍了太空安全、军控问题的法律背景以及各国观点。他还代表中国多次参与太空国际规则谈判和起草工作，曾担任联合国裁军研究所太空安全顾问。

近日，王国语院长接受了观察者网专访，就各国解决太空安全问题的倡议和立场、太空“擦枪走火”威胁、“太空垃圾”问题、美国航天局27日撞击小行星等议题分享了自己的看法。

以下为专访实录：

观察者网：您最近参与了联合国“负责任外空行为”开放式工作组的会议，介绍了各国对于太空安全的不同理解。可否分享一下以及谈谈相关的法律背景？

王国语：太空安全治理的基本法律依据仍然是上世纪六、七十年代制定的一系列的联合国外空条约，尤其是1967年的《外空条约》以及相关一般国际法，如《联合国宪章》。但是，直到现在还没有一个新的外空条约出现。

《外空条约》1967年签署（图源：AP）

国际社会认为外空安全面临越来越多的挑战和威胁，对国际规则的诉求越来越强。在这个背景下，中国和俄罗斯2008年提出了“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案（PPWT），2014年又提出了PPWT的新案文。但这个草案一直遭到美国的阻挠和反对，在日内瓦裁军谈判会议上一直没有得到通过。

如通过，这将是国际法的创新和发展，已有的国际空间法仅禁止了在外空部署核武器以及其他任何类型的大规模杀伤武器，但没有禁止常规武器的部署。PPWT的通过将为防止外空军备竞赛、防止外空武器化提供根本的法律依据，它同时强调了不使用武力原则在外空的适用性，对于解释传统国际法也具有重要的意义。

各国对太空安全的理解，存在广狭义之分。我认为各国应采用狭义的太空安全概念，这更有助于推动太空安全的有效治理，就是确保国家的太空资产、太空活动、太空权益免受人为故意破坏、损坏、干扰等等这样的一种状态，以及维系这种状态一种能力。

各国现有的理解与上述界定是存在偏差的？一部分国家认为我们要讨论的太空安全不仅包括人为故意因素，还应包括人为过失因素。我认为这是不正确的。当正常运行的在轨卫星之间产生碰撞风险的时，国际社会应考虑怎么来协调，怎么规避，怎么避免空间碎片的产生，这些不是对军事或国家安全（security）的关切，而是对正常活动中的安全（safety）的关切，因此不是军控应当讨论的问题。还有一部分国家把太空安全的范围界定的更广，还包括自然原因，如小行星撞击、空间天气带来的风险。我认为这些不属于军控范畴。

狭义的太空安全概念，能有效避免与其他联合国或国际平台讨论的事项相重叠，节省各国的外交资源，以便更好的聚焦军控领域的重要和紧迫问题。

王国语在联合国“负责任外空行为准则”开放式工作组会议上致辞

观察者网：为什么美国要反对中国和俄罗斯提出的草案？

王国语：美国提出的理由有以下几点：第一，外空武器的概念难以界定。第二，缺乏核查机制。第三，条约草案仅禁止了在外空放置武器，但未禁止地基武器，这里美国主要指的是地基动能反卫武器。

实际上，这些理由都缺乏说服力，根本原因是美国的外空攻防能力发展得最快，它当然不希望这种攻防能力的发展受到条约限制，同时也不甘心由中俄主导外空安全国际治理的话语权。

观察者网：除了美、中、俄以外，欧洲等地的国家有没有提出一些相关的提案？

王国语：PPWT得到多数国家的支持，仅有美国等少数几个国家反对，欧洲国家则一般持中立立场。

2008年，欧盟提出了外空行为国际守则（ICOC）的倡议，但不是在联合国框架内提出来的，而是“另起炉灶”。此外，其关于外空自卫权的规定也有给单边滥用武力“开口子”的嫌疑。最后在中俄以及很多发展中国家的反对下无果而终。

2020年，英国发起一个“负责任外空行为”的倡议，试图通过制定规范、规则、原则来减少对空间系统的威胁，美国等部分欧洲国家是该倡议的共提国。这个倡议从投票结果看，确实得到了大多数国家支持，但包括中俄在内的十几个国家投了反对票。基于该倡议成立的联合国“负责任外空行为”开放式工作组在2022年已经组织了两轮讨论，预期在2023年8月份结束工作。

观察者网：您提到的几个草案之间主要的区别是在哪里？

王国语：首先从 PPWT条约名称来看，它的核心意思非常明确，防止在外空部署武器，以及禁止对空间物体使用或威胁使用武力。它尝试以签订具有法律约束力的条约的形式，来从根本解决外空安全问题，欧盟和英国的倡议并没有如此明确的目标。

天空武器概念图

欧盟的提案更强调的是减缓空间碎片的威胁，以及建立国际磋商的一些机制，但没有提出有关防止外空武器化的任何举措。此外，前面提到过，欧盟绕开了联合国机制，相关讨论并无联合国的授权。

英国提出的“负责任外空行为”倡议，首先要识别空间系统面临着哪些威胁，梳理外空攻防手段，包含地对地、地对天、天对地、天对天四种（美国提出的）场景，然后界定哪些是负责任的行为，哪些是不负责任的行为，没有提到防止在外空部署武器，而且其目标也不是从法律角度明确应当限制什么或禁止什么，而是从伦理角度确定太空行为的标准。

观察者网：所以这就是为什么中俄等国反对这个倡议？

王国语：有关中方的具体立场，可参考2021年5月中方提交给联合国的立场文件。首先，中方质疑“负责任/不负责任”的两分法，国际规则的制定一般不会以这种二分法作为逻辑基点或主线。“负责任/不负责任”二分法具有强烈的政治、感情和主观色彩，不利于国家间对特定性为的有效规制措施达成共识。此外，英美等国如果真的有诚意推动外空安全国际治理进程，那么也可以在中俄提出的PPWT案文基础上，提出完善的建议，而无需另起炉灶。

从更深层次角度来讲，这与美国4月19号做出的不再开展破坏性、直升式反卫导弹试验承诺相关。

当下美国的反卫星手段和能力是多样的，除了地基直升式的动能手段，其非动能的手段也非常成熟，非常多样化。从太空威慑的角度来讲，美国有足够的替代选项，甚至是更好的选项。美国现在要（借助英国倡议、己方承诺）把开展此类反卫试验的这个门关上。

从战略和军事上来讲，美国这一举措是聪明的，表面看是着眼太空环境保护，实则是基于大国博弈竞争的需要，同时还有效的牵制了盟友。美西同盟并不是铁板一块，其实各有所图。美虽然盟友诸多，但这些盟国内心深处肯定希望能发展出一个独立的维护自己太空安全、国家安全的能力体系，但是美国“老大”，不允许或者是限制其盟友这方面能力的发展，你们需要什么保护我提供给你就好了。

美国做出承诺之后，基本都是没有（地基反卫）能力的国家或者是与其关系特殊的盟友跟进，前者如加拿大、新西兰，后者如受和平宪法各方面限制的日本，以及德国。德国这么快跟进做出承诺，多少是出乎我意料的，作为欧盟核心国家之一，本应在各项国际事务上采取相对均衡的立场。我觉得这可能和德国最近政界上的变动有关，新上台的势力表达出对华的强硬态度。所以很有趣，两个（二战）战败国日、德率先跟着美国走。

美国在（英国）新的倡议里最大的诉求就是希望国际社会达成一个共识：开展这种产生太空碎片的地基导弹试验是不负责任的。其中地对地、天对地等等其实不是美国的核心关切，因为美国正在大力发展相关攻防能力，它并不想受到限制。相比之下，更想推动一个具体的地对天规则，重新实现其太空战略优势。

反卫导弹（图源：新浪军事）

国际法是一个利益博弈均衡的结果，国际法的发展不可能也不应完全倒向博弈双方的其中一方，正如李松大使在联合国“负责任外空行为”开放式工作组二期会议上的发言指出的那样，“美方倡议并未提及此类武器的研发、生产、部署、使用，更未提及其它威胁或破坏卫星正常运行的活动，不足以解决外空领域面临的各方面问题”。因此国际社会不应考虑现阶段制定相关的禁止反卫条约，而应从综合治理的角度，寻求一个更能平衡各方利益的全面性的太空军控条约。PPWT则提供了一个很好的谈判基础，各国应当从完善发展PPWT条文草案的角度继续推进太空安全的国际治理，这才是更为现实的。

观察者网：以后会不会发生每个国家自己立自己的法，从而增加各自独自执行过程中擦枪走火的风险？

王国语：大家各行其事，各搞各的规则，肯定不利于太空安全的治理。

但是从另一方面来讲，我觉得可以允许大家去表达不同的看法、采取不同的途径，国际规则制定必然体现为“从分化走向统一、再走向分化、之后再统一”的发展路径。

不过，要把握一个原则，就是必须以联合国为太空治理最权威的平台。虽然它有自身的限制，如存在讨论的政治化，但即便这样，这仍然是人类智慧截至目前发明出的关于全球治理的最好机制。

美国有一部分观点认为应去联合国化，认为联合国太低效，太空国际治理需要另起炉灶，这是要警惕的，因为这样出台的规则会鱼龙混杂，会增加国际规则体系的不确定性和碎片化。例如，对于商业实体公司来讲，他们急需规则的稳定性、确定性来确保其商业利益，但商业利益只是太空国际治理需要考虑的诸多要素之一，商业航天实体在制定规则时，难以顾及或精准考量这些规则对大国关系的影响。

至于“太空擦枪走火风险”，虽然大国间地缘政治关系日趋紧张，但我对太空局势仍愿意持一种乐观态度。太空环境决定着“一损俱损”，理性人都应排斥“在玻璃房子里相互掷石头的游戏”，这决定了整体上大国间在太空领域的战略关系仍是稳定的。战略稳定就意味着一种向心力和自我修复能力，这意味着个别国家的小动作不会影响大局。

用通俗话来讲，没有国家存在真正的在太空“擦枪走火”的意愿，各国也不应“企图”在太空制造“擦枪走火”给打太空战找借口。就像中方一直向国际社会呼吁的，太空战打不得也打不赢。

但是，我们也不能太乐观，因为各国的太空决策链条是不一样的，这里边不确定因素很多，如果博弈双方还缺少及时沟通对话的途径，那么一旦发生误解误判，则不排除发生太空武力冲突的结果。

因此，国际社会面临最大威胁不是太空的脆弱性，而是太空中大国关系的脆弱性。一是太空中发生的态势，各国无法第一时间得到准确的、对称的客观信息。二是，各国之间信息传递的误解误判太多。媒体和智库都应承担准确传递信息的责任。如何在海量信息中去伪存真，对各国决策者来说都是一个很大的挑战。三是缺少对话机制。我前面说的这些信息不对称、误解误判都需要通过对话才能有效解决或避免。

观察者网：在您参与的5月第一节会议上，中国的李松大使提到军事活动和民事活动边界的模糊化。一些国家的商业航天部门大量参与军事航天活动，客观上加速外空军备扩张。我们应如何区分两者？

王国语：模糊化情况确实会更普遍，各国以后肯定要大量扶持类似马斯克星链的项目。与此同时，这不可避免的会和国家的一些安全考虑绑定。

李松大使致辞

太空活动军民两用性是它的天生属性，难以区分，但这不代表问题不能解决。我一直提的观点叫做事后判定。不是非得先界定什么是武器，而是根据发生的特定事件回过头来判定一个物体的属性。例如，如一国使用商事卫星对他国卫星进行自杀式攻击，那么这个商事卫星就可被界定为太空武器。同理，马斯克的卫星如果介入了俄乌冲突，那么它提供的活动就不是商业通信而是军事通信。

观察者网：在您参与的9月第二节会议上，俄罗斯代表称西方“间接参与军事冲突”的“准民用设施”是“合理打击目标”。您认为俄方的立场是对于该情况的合理反应吗？

王国语：俄方说法在国际法上是有一定基础的。武装冲突法将军事目标定义为“由于其性质、位置、目的或用途对军事行动有有效贡献，而且在当时情况下其全部或部分毁坏、缴获或失去效用可提供明确的军事利益的物体”。该定义为许多国家的军事手册所接受，并被认为属于习惯国际法。但国际法同时也规定了对此类目标进行打击的限制，如要求手段和可期待的军事利益之间成比例、相匹配。俄方观点本身没问题，但关于潜在打击行为是否符合国际法，仍需根据具体场景来衡量。

观察者网：27日，NASA成功的测试了撞击小行星。您认为这次测试的意义有多大？

王国语：这是近地天体防御领域的重要进展，同时验证了美国精准的太空态势感知和远程测控能力。从军事角度看，这也有效传递了威慑信号，因为这些能力隐含的军事能力不言而喻。

从近地天体防御的角度来讲，这其实验证了最初步的环节，即能不能撞得上，至于用什么撞，仍需根据目标小行星的尺寸、动能另行考量。

这次试验的成功，并非意味着从此无需惧怕小行星的撞击风险了。要撞击体积更大的行星，就需要的体积更大、燃料更多、撞击（爆破）能力更强的航天器，这种续航能力只有核动力源才能实现。

NASA在27日撞击小行星

为避免误解误判，有效控制风险，这些项目还是应各国合作开展，尤其是涉核问题，不应该搞小圈子，不然会加剧现在太空的紧张局势。

观察者网：绕地轨道正变得越来越拥挤不堪。各国和企业应如何协调太空轨道的合理利用？

王国语：首先从频谱资源角度来讲，治理的平台是国际电信联盟，它现有的“先到先得” 规则应适当修改。大家批评马斯克抢占了大量的优质的频轨资源。这在法律上的确没有被禁止，但法律应作出适当的、合理的调整。

现在电联做出的努力只是确保你先占先得的这部分，不用就失去（use it or lose it），要求几年内必须实际发射占当时申请登记注册数量的一定百分比的卫星。这不是实质的改变，反而会加剧这种频轨的不均衡、不合理的占有。

我曾提出，低轨的资源分配也可考虑借鉴民法上预留份制度，即给后来者预留一定的频轨份额。这是我现在能看到唯一妥协方案，完全利己的方案不可能也不应成为国际规则方案。

此外就是交通协调问题了，怎么样避免太空交通事故的发生？结合马斯克卫星危险抵近中国空间站事件，我提出了五大避碰原则（《光明日报》2022年1月13日国际教科文版）。

各国应就避碰原则达成一致，就好比地面交通谁有优先的路权。最理想的是在联合国框架内达成一致。退一步，起码构建通过双边、多边的协议，渐渐的把规则搭建起来。

另一条路径是由下而上；通过商业航天主体自己提出规则倡议，也不是不行，但它们需得清楚各国政府的相关考虑和关切。

第二是建立对话机制。你要觉得规则谈不清，就把电话号留下，关键时刻大家能联系得上，再一事一议协调。这个机制同样也出现危险的趋势，例如美国的商业航天公司试图和中国相关部门或企事业单位单独建热线。我跟美国国务院的人说，你们把马斯克等放出来，跟我们的相关部门对接是有风险的；马斯克那儿如果出了事，你别觉得可以撇开关系。

星链2019年试卫星图（图源：SpaceX）

外空法讲得很清楚，一切外空行为的后果归属于国家，也就是任何商业公司开展的外空活动都应由其管辖国承担国际责任，这是外空领域特有的。

观察者网：当航天发展到一定规模，能否改变太空的这个法律特性？

王国语：我认为航天还是特殊的，国家对太空不能主张主权，这区别于领空和航空活动，航天活动的诞生是与军事威慑、军事利用相伴而生的，这区别于航海。因此，无论航天，特别是商业航天活动发展到什么样的规模，都不能改变太空作为国家安全“高边疆”的军事和安全属性，也不应改变由国家承担相关国际责任的法律原则。

观察者网：人类活动的增加，不可避免的增加了太空垃圾的数量。最坏的可能性是，太空垃圾密集到人类无法安全地发射卫星了。这个可能性有多大，我们能如何降低其风险和负面影响？

王国语：空间碎片问题在某种程度上是被刻意夸大了的，有的是为了在规则上限制能产生碎片的军事打击手段。

只有出了意外或军事冲突，才有可能出现你说的这种情况，所以我们现在首要是防止外空军备竞赛，大家形成一种有效的制衡。

观察者网：但是有些人假设意外或冲突必定发生，因此需要提前担忧空间碎片的潜在问题。

王国语：从军事来讲，各国理应考虑一旦发生这样的事情，如何依赖替代手段维系国家安全和军事安全。如果太空碎片问题不断加剧，那么各国似乎都应考虑如何减少对太空的依赖。

我们也不是束手无策的。有些人强调空间碎片威胁，其真实目的是想推动空间碎片主动清除，发射一个卫星上去把一堆垃圾收回来；欧洲一直都在发展这样的项目。但前提还是大国间有个良好的关系，因为不可能只清除自己的。大国之间如果没有合作的话，这又变成军事攻防能力验证了。